Em um regime democrático, o principal âmbito de atuação dos partidos é no interior do poder Legislativo e devido a isto, esta instituição acolhe a fragmentação do sistema partidário. Isto reflete no número de partidos com representação parlamentar e hoje (agosto/2008) na Câmara dos Deputados a fragmentação é muito alta, pois abriga 20 legendas partidárias: o PT, DEM, PSDB, PR, PTB, PV, PPS, P-SOL, PHS, PT do B, PRTB, PP, PSC, bloco PMDB e PTC e bloco PSB, PDT, PC do B, PMN e PRB. É possível distribuir estes partidos em uma escala ideológica de três blocos: na direita, o DEM, PR, PTB, PHS, PT do B, PRTB, PSC, PTC, PP, PMN e PRB; no centro, o PMDB e PSDB e na esquerda, o PT, PV, PPS, P-SOL, PSB, PDT e PC do B. É importante ressaltar que dos 20 partidos somente sete siglas partidárias - o PT, DEM, PMDB, PSDB, PP e PR - controlam os trabalhos no interior da casa Legislativa.
Devido à alta fragmentação partidária no interior da Câmara dos Deputados, para alguns estudiosos, por exemplo, o brasilianista norte-americano Scott P. Mainwaring, o Brasil teria um quadro político composto por partidos pouco ideológicos e parlamentares com atitudes individualistas que, ao serem indisciplinados, nas votações no plenário, não seguiriam a orientação do líder. Em outras palavras, o sistema político adotado no Brasil, “(...) enche o Legislativo de partidos fracos e indisciplinados, assim como de centenas de deputados que se preocupam muito mais com seu eleitorado pessoal e seus interesses particulares do que com grandes questões nacionais”, diz Ames (2003, p. 235).
Diante desta situação, o comportamento parlamentar desregrado seria o maior obstáculo às ações do presidente da República; ou seja, as dificuldades do chefe do Palácio do Planalto em estabilizar a economia e em reformar o Estado estariam na fragilidade do apoio parlamentar às propostas do Executivo. Para estes estudiosos, os sistemas vigentes - eleitoral e partidário - produzem um Legislativo disperso com um processo decisório lento, negociações clientelistas, coalizões partidárias instáveis, entre outras mazelas que, por sua vez, criariam uma tensão permanente entre os poderes Executivo e Legislativo.
Alguns estudos recentes refutam esta visão caótica no interior da Câmara dos Deputados. Estes estudiosos se contrapõem a está visão e resgatam a atuação dos partidos no processo decisório e a importância da organização legislativa da Câmara dos Deputados. Eles apresentam evidências empíricas de que o processo legislativo é centralizado e favorável ao governo para que seus projetos sejam aprovados. O argumento central que está presente nas análises destes estudiosos é que os problemas gerados pelos sistemas eleitoral e partidário são anulados por outra arena institucional, a legislativa. A arena legislativa garantiria mais estabilidade às decisões coletivas e produziria políticas públicas mais eficientes. Eles também apontam que nesta arena, o comportamento dos parlamentares estaria sendo influenciado pelos poderes legislativos do presidente da República e pelos partidos, instituições representadas pela figura dos líderes. Também seria influenciado pelas regras do jogo parlamentar, que são altamente centralizadas em um pequeno grupo de líderes, chamado Colégio de Líderes.
Ao analisarem as votações nominais ao longo dos anos de 1989 a 1999 e as regras do processo decisório, Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi revelam que existe disciplina partidária na Câmara dos Deputados; ou seja, o caos está longe de ocorrer e o que se observa é uma ordem estabelecida. De acordo com estes autores, “(...) em média, 89,4% do plenário vota de acordo com a orientação de seu líder, taxa suficiente para predizer com acerto de 93,7% das votações nominais” (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 20). Continuando, eles mostram que “(...) para uma votação qualquer na Câmara dos Deputados, a probabilidade de um parlamentar qualquer votar com a liderança de seu partido é de 0,894” (p. 27) e mais: “como o voto disciplinado é a regra, a manifestação do plenário está longe de ser imprevisível” (p. 89). Os dados apresentados pelos autores indicam que os partidos são disciplinados, refutando a principal tese defendida por alguns estudiosos, de que as legendas partidárias são indisciplinadas nas votações em plenário e produzindo, como conseqüência, um processo decisório caótico. Também os dados revelam que os partidos são importantes no processo de decisão. Ainda se pode dizer que o poder Executivo organiza seu apoio à agenda legislativa em bases partidárias, muito similares ao encontrado nos regimes parlamentaristas.
Os estudos de Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi também mostram que alguns estudiosos equivocaram-se ao prognosticar que o chefe do Executivo enfrentaria problemas para implementar sua agenda legislativa. Nos países latino-americanos, o chefe do poder Executivo brasileiro é um dos que mais tem poderes para influenciar o processo de decisão e a formação de uma coalizão de apoio nas duas casas Legislativas do Congresso Nacional (Carey e Shugart, 1992). Atualmente, com o arranjo constitucional, o chefe do Executivo tem a exclusividade de iniciativa em matérias administrativas, orçamentárias e fiscais. Também o presidente da República pode solicitar urgência para todos os projetos de sua iniciativa e editar medidas provisórias com força de lei. Em outras palavras, o chefe do Palácio do Planalto dispõe de prerrogativas legislativas capazes de influenciar significativamente o processo de decisão visando assegurar resultados satisfatórios às propostas do poder Executivo.
Um exemplo desta capacidade pode ser verificado no número de propostas transformadas em lei. Ao longo dos anos de 1988 a 2004, a distribuição das propostas de lei aprovadas indica que o presidente da República não encontrou dificuldades para aprovar sua agenda. De outubro de 1988 a dezembro de 2004, 3.371 projetos de lei foram convertidos em lei, deste total, o chefe do Executivo foi responsável por 2.710 leis, seguido pelos poderes Legislativo e Judiciário, com 455 e 206, respectivamente; ou seja, o que muda no Brasil é por iniciativa do poder Executivo (Limongi, 2006). Esta distribuição sugere que o presidente da República impõe uma agenda de trabalho determinando quando e quais propostas serão discutidas, pois ele detém de forma quase exclusiva o poder de propor projetos.
O chefe do Palácio do Planalto também interfere, por meio dos líderes que apóiam o governo ou, ainda, por outros atores, como, por exemplo, os ministros do Estado, nas eleições da Mesa Diretora e das principais comissões permanentes da Câmara dos Deputados. O presidente da República tem grande interesse que seu candidato ocupe a presidência da Mesa Diretora e das principais comissões, pois o apoio do presidente destas instâncias às propostas de interesse do Executivo é sinônimo de tranqüilidade (Abrúcio, Costa e Carvalho, 2000).
O presidente da República conta com apoio dos principais líderes da coalizão para interferir no processo de decisão. Os estudos de Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi constatam que, mesmo sem o voto de liderança, os líderes seguem desfrutando de poderes para conduzir o processo legislativo. Segundo Figueiredo (2001, p. 6), as decisões no interior da Câmara dos Deputados são altamente centralizadas em torno de alguns líderes partidários e a distribuição de direitos parlamentares
(...) favorece sobremaneira os líderes partidários. Estes, juntamente com o presidente da casa, exercem um rígido controle sobre a agenda do Legislativo, sendo responsáveis pela definição da pauta. Além disso, podem representar suas bancadas e, com isto, controlar o plenário. Assim é que, na prática, tomam as decisões referentes às votações nominais, à apresentação de emendas, à pauta e à ordem de votação das propostas legislativas. O Regimento Interno beneficia, especialmente, os líderes dos maiores partidos.
É interessante destacar que o poder dos líderes também se manifesta de outras maneiras, como, por exemplo, o controle das comissões permanentes e temporárias. Conforme salienta Santos (2002, p. 5), “(…) na Câmara dos Deputados, as lideranças partidárias ajudam o presidente da Mesa Diretora a organizar a Ordem do Dia e estipular o tamanho das comissões parlamentares, como também o orçamento das comissões. Além disso, as lideranças escolhem os membros das comissões e autorizam os membros do seu partido para fazerem discursos no plenário”. Neste caso, as lideranças controlam a distribuição de cargos nas comissões, isto significa que os postos são alocados a partir de uma negociação entre os líderes partidários das principais legendas. Também cabe a eles criar as comissões temporárias e indicar seus presidentes e relatores.
Uma outra influência decisiva dos líderes no processo de decisão é o uso freqüente do recurso de urgência. Cumpre notar que há dois tipos de urgências: a) a constitucional e b) a regimental. No novo ordenamento constitucional, art. 64, § 1°, o chefe do poder Executivo pode solicitar urgência para as propostas de lei de sua iniciativa. Segundo o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 154, incisos I, II e III, o requerimento de urgência pode ser solicitado por 2/3 dos membros da Mesa Diretora, por parlamentares ou lideranças que representem 1/3 da casa Legislativa ou, ainda, por 2/3 dos membros de comissões permanentes.
Com relação aos líderes partidários, se eles reconhecerem que um projeto tem que tramitar urgentemente, o regime de tramitação pode ser alterado de ordinário para regime de urgência. Em regime de urgência, o projeto é retirado da comissão permanente e incluído na Ordem do Dia para apreciação do plenário. Geralmente, o regime de urgência é usado nas propostas de lei de iniciativa do poder Executivo e, como foi dito acima, 1/3 dos membros da Câmara dos Deputados ou de líderes que representam este número pode pedir o regime de urgência. Este tipo de regime retira das comissões sua prerrogativa decisória e também elas perdem o privilégio de melhorar as propostas de leis.
Constatou-se que dentro da Câmara dos Deputados quem estipula as regras são os partidos e o poder Executivo. Também os parlamentares entram em contato com um processo decisório centralizado nos líderes da coalizão de apoio ao presidente da República que, por sua vez, resolve dois problemas institucionais fundamentais: a) garante maior estabilidade às decisões e b) promove a governabilidade desejada pelo poder Executivo. Para os estudiosos que acreditam no caos no interior da Câmara dos Deputados, a combinação do presidencialismo com outras instituições do sistema político não é vista com bons olhos; ou seja, é uma combinação espinhosa. Segundo estes estudiosos, os problemas produzidos por esta combinação contaminariam o poder Legislativo e produziriam políticas públicas ineficientes e crise de governabilidade. Concorda-se com as observações dos estudiosos sobre os problemas produzidos por esta combinação, mas existem argumentos e dados empíricos consistentes para considerar que estes problemas não atravessam as grossas paredes da Câmara dos Deputados.
As observações feitas nos parágrafos acima permitem concluir o presente artigo com um trecho do livro de Nelson Rojas Carvalho, pois o sistema político brasileiro assemelha-se a uma espécie de ‘Touro de Minos’, o temido ‘Minotauro’:
(...) de um lado, uma cabeça legislativa inglesa - Congresso com partidos disciplinados, estrutura interna centralizada e agenda monopolizada pelo Executivo - de outro, um corpo eleitoral norte-americano - voto personalizado, individualização e atomização do processo político e, sobretudo, um único conjunto de incentivos se dirigindo à arena legislativa: a lógica do particularismo, a perseguição, por parte dos eleitos, de benefícios desagregados como caminho de reprodução de seus respectivos mandatos (Carvalho, 2003, p. 211) (grifo do autor).
Referências bibliográficas
ABRÚCIO, Fernando, COSTA, Valeriano e CARVALHO, Marcos A. (2000). Análise da dinâmica legislativa da ALESP, Trabalho apresentado no 2º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política, SP: Pontifícia Universidade Católica.
AMES, Barry (2003). Os entraves da democracia no Brasil, RJ: Editora FGV.
CAREY, John e SHUGART, Matthew (1992). President and assemblies: constitutional design and electoral dynamics. Cambridge: Cambridge University Press.
CARVALHO, Nelson Rojas (2003). E no início eram as base: geografia política do voto e comportamento legislativo no Brasil, RJ: Editora Revan.
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub (2001). Instituições e política no controle do Executivo, RJ: Dados - Revista de Ciências Sociais, vol. 44, p. 689-727.
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e LIMONGI, Fernando (1999). Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional, SP: Editora FGV.
LIMONGI, Fernando (2006). Presidencialismo e governo de coalizão. Em AVRITZER, Leonardo e ANASTASIA, Fátima (orgs.). Reforma política no Brasil, BH: Editora UFMG.
SANTOS, Fabiano (2002). Partidos e comissões no presidencialismo de coalizão, RJ: Dados - Revista de Ciências Sociais, vol. 45, p. 237-264.
